清朝定鼎北京，先后镇压各地农民起义，消灭南明三个小朝廷，用20余年的时间基本结束了大陆上的武装抗清斗争。满族成为全中国的统治民族，政治、经济地位均发生显著变化。满族统治者统治全国，不能不联合汉族地主阶级代表和蒙古等少数民族贵族，但这种联合并不是一种平等关系。满族统治者旨在扩大和巩固自己的特权地位，确立起“首崇满洲”的原则、并作为有清一代恪守不变的国策。
（一）维护满洲贵族特权
世祖曾标榜：“朕不分满汉，一体眷遇”，实际上却以“首崇满洲”为圭臬①，中枢机构均重用满族亲贵大臣。议政王大臣会议是满族贵族控制国家的重要工具，拥有很大权力。参予议政的成员除宗室贵族亲王、贝勒、贝子外，还有满洲的勋臣贵戚。康熙初，满洲、蒙古八旗都统和各部尚书俱为议政大臣，唯汉军与汉人无权参与。会议设有“议政处”，每届朝期，议政王大臣们聚集皇宫中左门外会议，“清朝大事，诸王大臣企议既定，虽至尊无如之何”②。体现出满洲贵族在清政权中举足轻重的核心地位。
多尔衮摄政时，曾以内三院为六部之首，如明朝内阁之制。大学士品级，满洲一品，汉人五品，满尊汉卑。世祖亲政以后，撤销内三院，以原内三院满汉大学士兼管各部事，正式改行内阁制。内阁大学士表面上满、汉各半，实则汉大学士班列满大学士之次，不问政事。崇德年间六部一度只设满尚书，1648年（顺治五年）实行满汉尚书复职制，实权操于满官之手。“京堂俱一满一汉，印归满官”③。康熙初年划一满汉官品级后，同样是满官权重，汉六部九卿只是奉行例行公事，“满人謦欬，无敢违者”。
满族统治者在进行封建政治制度建设中需要汉臣的参与，但又要防止特权为汉臣所侵夺，特别创立了分缺制，以确保对中央和地方高级职务的zhan有。为此，将中央机构的职务即“缺分”，分为宗室缺、满洲缺、蒙古缺、汉军缺、内务府包衣缺和汉缺。康熙《大清会典》共载内阁、六部等13个中央机构中有品级和无品级额缺2082个，大部为满洲和内务府包衣zhan有。①汉军和汉人的额缺325个，仅占15.6％。对于地方官员，满族统治者重视的是督、抚一级人选。1647（顺治四年）至1735（雍正十三年）90年间，旗人任督、抚的共计770人，其中汉军十居其七，满洲十居其三，蒙古仅二人②。而边疆大吏如驻防将军、副都统、参赞大臣、办事大臣，则由满人专任。就全国官员总数而言，汉人多于满
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